以农民出租屋作为突破口推进土地制度改革
当前中国农民工总量已经超过2.6亿，其中很大一部分农民工是居住在建造于集体建设用地之上的农民出租屋，在农民工集中的东部沿海地区，有些城市居住在农民出租屋的比重甚至超过一半。我们调研发现，建设在农村集体建设用地之上的农民出租屋对集体建设用地改革具有一定借鉴意义。
最近对土地问题的讨论较多，讨论的一个焦点在于农村集体建设用地如何进入市场，对于这个问题如果大而化之地去谈，很难取得一致的看法，但是如果结合其中一些典型案例去讨论，那么可能就会更具体，也许可以有更多的启发。
当前中国农民工总量已经超过2.6亿，其中很大一部分农民工是居住在建造于集体建设用地之上的农民出租屋，在农民工集中的东部沿海地区，有些城市居住在 农民出租屋的比重甚至超过一半。我们调研发现，建设在农村集体建设用地之上的农民出租屋对集体建设用地改革具有一定借鉴意义，首先可以先看看这种形式带来的好处：
>>为农民工提供低成本的居住空间，并且居住条件在不断改善。
一讲到低成本，可能的反应就是居住条件差。客观来说，农民 出租屋确实与大多城市居民的居住条件有差距，但是并不见得比上世纪80年代的筒子楼差。为什么呢？出租房是一个完全竞争的市场，为了把房子租出去，房东会 考虑改善出租屋的基本条件。举个例子，我在北京郊区调研时，遇到过房东为了把房子租出去，尽力改善出租屋内部的设施条件，比如最西边的房子，由于夏天西晒 厉害，房间温度高，房东就在房间里装上了空调。另一个明显的例子就是居住的私密性越来越好了。近几年建造的出租房，每个房间都会有厨房、卫生间，也避免了共用的尴尬。
>>解决了当地农民就业问题，增加了收入。
收入增长都比较明确，对外出租就有收入，但是就业问题可能被忽视了。我们 在北京郊区调研时发现，好多出租屋房东和租客居住在一起，出租屋房东承担了物业管理者的职能。同样是由于市场竞争的压力，每个出租屋管理者都会尽力维护出 租屋内公共空间的卫生。我进入几家出租屋内给我最大的感受就是公共空间的整洁，那是要远远好于城市一般老旧小区公共空间的整洁。只要有房对外租，就要有人 来管，在广东有的房东是雇人管理，这就带来了就业。在大城市郊区当地农民就业存在“高不成，低不就”的问题，管理自家出租屋技术含量不高，收入不低，他们也很乐意。
>>为企业提供低成本劳动力，保障经济增长。
竞争力的核心是低成本，中国之所以保持了几十年的快速经济增长，土地成本 低、劳动力成本低、环境成本低是关键所在。未来能不能继续保持低成本，对经济增长至关重要。出租屋可以说是保障劳动力成本低的重要途径，为什么？从经济学来讲，劳动力成本取决于维持劳动力再生产的成本，居住成本低，会降低劳动力成本，继续保持较低居住成本是维持劳动力低成本的一个手段。
>>更符合农民工实际需求。
最近关于保障房空置的报道很多，但从另一个方面来看，保障房并不见得完全适应农民工的需求。如果不适合农民工需 求，建多了就是浪费。我们调研时，有的地方说自己的保障房覆盖率超过100%，这有些令人匪夷所思，究其原因，并非是没将农民工纳入保障房覆盖范畴。而对农民工来说，政府保障房的居住成本更高，位置距离就业地点更远，存在诸多不方便。中国农民工的流动性将会长期存在，农民出租屋比保障房少了繁琐的申请程序 和长时间的等待，具备“来了可住，拎包可走”的特点，适应农民工流动性特征。而且从人口进入城市过程来看，无论在城市化的哪个阶段，农民进入城市总是需要一个踏板，出租屋可以作为他们落脚城市的第一站。
>>降低城市发展的社会成本。
这主要表现在两个方面，一是减少征地拆迁，这将大 大降低城市发展中因为征地所带来的社会矛盾。二是增加社会融合。社会的融合需要不同收入阶层之间的融合，中国城市还需要不同地域人群之间的融合。目前城市 “摊大饼”式发展，城市外来人口随着城市发展的步伐，居住空间在不断外延，本地人和外来人口之间难有稳定的融合关系，如果承认出租屋的作用，对这些区域不 拆了，而是进行改造，这样可以促进本地人和外来人口的融合。
当然农民出租屋确实也存在很多问题，比如大多是违建、基础设施条件供给不足、公共 服务设施不足等。但如果以这些为借口去忽视，带来的问题可能就是所谓的“脏、乱、差”继续存在。如果以违建为借口进行拆迁，带来的问题就是以农民工为主体 的大量中低收入人口居住得不到保障，因为当前改造大多是以房地产开发方式进行的，房地产开发大多走高端化趋势，没有哪个地产商会想着为农民工盖房子，最后 的结果只能是随着拆迁改造步伐，农民工不断地向城市外面迁徙。比如广州在亚运会前改造的结果即是如此，原本每个城中村都居住着几万甚至几十万外来人口，随 着部分城中村的拆迁，人口在空间上不断向外迁移，实际并未离开广州。而且在拆迁改造过程中带来的社会成本是不容忽视的，因为好多当地农民并不愿改造。这些 教训在今天也要吸取，特别是当中央将城中村改造作为城镇化的重要任务时，我们更要注意，绝不能行政强推。城市要为进城农民在城市提供一个落脚之处，改造时 要考虑居住在其间人口未来如何居住的问题，不能仅仅是城市面貌的改善，城市土地出让收入的增多。
有些人将农民出租屋比作中国的贫民窟，那事实上是不是贫民窟呢？联合国人居署对贫民窟的标准有5条：一是不充足的安全饮用水；二是不充足的卫生和基础设施；三是房屋结构质量差；四是贫困人口过度拥 挤；五是没有保障的土地使用权。对比以上标准，农民出租屋在部分条件上是符合的，比如基础设施条件差等。但是如果政府积极介入改善出租屋集聚区的基础设施 条件，显然是完全可以摆脱贫民窟陷阱。而在产权上，农民出租屋任何一栋的产权关系事实上是清晰的，不存在模糊、公有的特征。但是如果继续采取否定和漠视的 态度，这些城中村向贫民窟发展也不是不可能。 从以上讨论可以看到，在城乡结合部和城中村，农民出租屋的存在具有现实作用，而且已经客观存在了，当然也存在诸多问题，问题存在的主要原因在于政府管理与服务的缺位。只有看到这些，解决问题的基本出发点才是准确的。当前对政府来讲，在城乡结合部和 城中村，农民出租屋是推进土地制度改革的一个重要突破口，毕竟这并不涉及到新占耕地，而且还能带来社会进步，并且有利于社会稳定。从这个角度出发，政府需要做好以下三方面事情。 一是政府要承认现状。承认现状也就意味着政府是不是改变对城中村和城乡结合部拆迁改造的固有方式。这些地区已经是事实 上的建成区，简单拆迁也是一种浪费。现在可以探索把改造权力下放给农民，允许当地农民按政府统一规划，在自己的宅基地上建设出租屋，允许将出租屋长期用于 出租或者从事相关服务业。政府只要明确土地不再拆迁，把发展权力交给农民，那么农民建房肯定是另外一种模式，就不再是仅仅为了满足拆迁补偿的要求，房屋也 不再是作为违建的形式存在了，目的改变了，行为也会随之发生根本的变化，通过一个较长时期也可以达到改造目的。把权力交给农民，并不意味着政府要脱身出 来，而是要做好规划和安全管理等，对于不符合规划要求，不符合安全标准的要严格执法。 二是政府要加大投入。首先政府要做好城中村和城乡结合部 地区的基础设施建设。在流动人口集聚的城乡结合部和城中村，政府可以尝试在不改变产权关系前提下，加大对上下水、供电、供气、供暖、道路、污水处理、垃圾 处理、通信、网络等基础设施建设的投入力度，改善流动人口居住的基本条件。做好流动人口集聚区与主城区道路联络线建设。其次，政府要改善城中村和城乡结合 部地区的公共服务网点布局。做好相关社会公共服务网点的布局，加大对文化、教育、医疗卫生等公共服务网点体系建设投入，完善社会服务网点，确保农民工病有 所医，解决好农民工子女上学问题，为农民工提供必要的娱乐文化休闲场所等。 三是做好财税配套改革。既然政府要加大投入，必须要回答钱从哪里来 的问题。之前城市政府建设投入主要来自于土地出让收入，如果允许农民利用集体建设用地建造出租屋，意味着政府不能从这块土地获益，可能会影响到城市的资金 债务平衡问题。允许农民自己建出租屋，现有的政府财政税收体系中并没有针对集体建设用地的税收体系，正好可以利用这次机会建立针对农村经营性集体建设用地 的财政税收体系。对在集体建设土地上建设出租屋征收一定税费，实际上就是对出租屋形式的正式承认，农民可以从中得到稳定的预期，农民有好处，政府收税的阻力会小一些。当然对这个问题，可以先在一些地方进行探索实验，成功之后再在全国推开。
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