摘要:当前我国实施的农业补贴政策在促进农业发展和农民增收方面发挥了重要作用,但同时也出现了农业补贴政策与推进土地流转之间的不协调等问题。本文归纳概括已有的研究成果,旨在为理解农业补贴政策对土地流转影响机理提供逻辑基础,从而为农业补贴政策更好地与土地流转衔接配套,促进土地健康有序流转的政策调整提供支撑。结果表明,农业补贴政策与土地流转不协调的问题根源在于“谁种粮谁受益”的政策目标与“谁的土地谁受益”政策实践相背离;而且,补贴的对象错位与收入分配效应叠加在一起,进一步加剧人地固化、抑制土地流转、引发土地纠纷。因此,今后的公共政策设计需要协同农业补贴政策与土地流转政策,均衡成本压力与托底保障的政策效应,优化补贴政策的农业增产与农民增收目标。 关键词:农业补贴,土地流转,政策效应,关联协同 基金项目:国家大学生创新性实验计划项目(201410307060);国家自然科学基金项目(71173113);农业部“十三五”农业农村经济发展规划编制前期研究重大课题(48)。 进入20世纪90年代后,中国农户交纳税费平均水平都有所增长,而且收入更少的地区(人群)承受了占其收入比例越来越高的税费[1]。为此,中央政府推行了农村税费改革以减轻农民负担。2004年实行农业税减免、粮食直接补贴政策后,曾经因外出务工经商而流转出来的承包地不再是农民的负担,由此带来的承包地流转合同违约纠纷不断涌现。据农业部统计,从2004年到2008年仅224个农村土地承包经营纠纷仲裁试点县(区、市)受理仲裁的纠纷就达5万余件[2]。农业补贴政策对土地流转的影响,开始进入学者的视野。 当前,随着土地流转规模的扩大,现行的一些农业补贴政策及实施与土地流转之间的潜在不协调性也正在逐渐呈现。这在一定程度上与当前倡导推进农用地流转、促进农业规模经营和现代农业发展的政策存在冲突,农业补贴政策完善面临着适应转变农业发展方式的压力。因此,本文旨在梳理农业补贴政策及其对土地流转影响的研究成果,以期为探索我国农业补贴政策与土地流转之间所蕴含的内在关联、理解农业补贴政策对土地流转可能产生的潜在影响机理提供基础。 1 农业补贴理论发展与政策演变 1.1 农业补贴理论发展 简单地说,农业补贴就是政府通过财政对农业生产、流通和贸易进行的转移支付[3-4]。从理论上讲,它的实质是政府将纳税人的钱转移给另一部分人无偿使用,属于国民收入再分配[5]。它是一国政府对本国农业支持和保护体系中最主要、最常用的政策工具[3]。从补贴依据而言,市场失灵论[3]、农业弱质论[4,6-8]、国际贸易与比较优势[7,9]是论述为什么要农业支持和保护以及补贴的主要依据。在补贴类型与方式上,主要分为:1)投入补贴、产出补贴与直接补贴[5];2)出口补贴、生产补贴、价格支持以及消费补贴[7];3)生产补贴与收入补贴[10];4)与生产直接挂钩,与生产不直接挂钩,以及促进农业结构调整的农业补贴[11];5)唯—性财政支农、主导性财政支农、导向性财政支农[7];6)“绿箱支持”和“黄箱支持”[12]。以上主要是针对不同环节过程、不同功能目标、不同政策工具等方面所作的分类。 在补贴效果与影响上,农民直接受益,种粮积极性提高[13],农民对粮食直接补贴政策的评价较高[14];调研虽发现各地农户种粮积极性存在一定的差异,而Logit模型计量结果表明,粮食补贴政策对种粮积极性有显著的积极作用[15]。但也有研究指出,现行粮食补贴政策并未起到增强农户种粮意愿的政策设计初衷[16],这在黄季焜等[17]的研究中也得到验证:补贴并没有扭曲市场,对粮食生产和农资投入没有产生影响。当然,农业补贴对农业生产影响争议较大。穆月英和王艺[18]通过投入产出模型模拟粮食直接补贴政策的影响,阐明了粮食直接补贴政策的实施会对农业部门产生一定影响,而对其他部门的影响相对较弱;一般均衡模型模拟结果也表明,粮食直接补贴政策的实施使粮食和其他农业部门的总产出和最终需求增加,使国民收入略有减少[19]。总的来说,粮食直补政策对农户的种粮面积扩大、农民收入的增加均影响较小[20]。究其原因,一是受土地资源的限制,无论政府给予农户多少补贴,粮食作物的产量也不会有较大提高[21];二是当前的农业补贴对农户种粮积极性的促进作用小于种粮成本上升带来的抑制作用[22],农业物资价格的上涨和部门间的比较利益的存在,在一定程度上抑制了农业补贴的产出水平[23]。 1.2 农业补贴政策演变 改革开放以来,我国农业补贴政策的演变大致可以分为入世前的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款补贴等和入世后的以粮食直接补贴为主的补贴方式。对农业生产进行直接补贴主要经历了以下几个阶段: 1)改革试点。2001年国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》提出,可以在实行农村税费改革的地区,选择一两个县(市)进行将补贴直接补给农民的试点。2002年安徽、河南、湖南、湖北等粮食主产省纷纷筹备这项改革试点,对粮食流通政策作了大的调整,改变粮食风险基金投向,实行多种形式的补贴办法[24]。从此,中国农业保护政策开启了改粮食保护价收购为直接补贴农民的重大调整[25]。 2)全面推行。2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中央1号文件)提出,为保护种粮农民利益,要建立对农民的直接补贴制度。国家从粮食风险基金中拿出部分资金,用于主产区种粮农民的直接补贴。其他地区也要对本省(区、市)粮食主产县(市)的种粮农民实行直接补贴。至此,中国已形成了以粮食直接补贴、农资综合直接补贴为主要内容的综合性收入补贴和以良种补贴、农机具购置补贴为主的专项生产性补贴以及粮食最低收购价相结合的财政补贴政策体系[10,26-27](表1)。 表1 中国主要农业补贴种类 Table 1 Classification of China's agricultural subsidies [table=112] | ||
补贴种类 | 补贴对象 | 补贴目标 |
粮食直接补贴 | 普惠制补贴种粮农民,粮食作物 | 减轻农产品价格波动对种粮农民收入的影响,确保粮食种植面积稳定 |
农资综合直接补贴 | 普惠制,涉及农药、化肥、柴油、 农膜等农业生产资料 | 弥补农民因农业生产资料价格上涨而增加的 支出,稳定种粮成本,保证农民的种粮收益 |
良种补贴 | 优质农作物品种,涉及水稻、小 麦、大豆、玉米等主要粮食品种 | 引导农民采用新品种和新技术, 提高粮食品质和产量 |
农机具购置补贴 | 符合补贴条件的农民和直接从事 农业生产的农机服务组织 | 提高农业生产机械化水平, 改善农业生产装备,提高劳动效率 |
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