【论坛】吴沛良：泗洪县土地流转情况调研与思考

土地流转管理

土地流转是指通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权,鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转,发展农业规模经营。建房迷给大家分享土地流转相关微信，目的是让大家了解农村土地流转新政策，土地流转合同，土地流转概念股等内容。
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        引导农村土地流转，发展适度规模经营，是创新农业体制机制、构建新型农业经营体系的必由之路，是深化农村改革、推进农业现代化的必然要求，也是加快农业“二次飞跃”、实现“四化同步”发展的根本路径。
        在推进土地规范化流转过程中，如何准确把握土地规模流转的“度”，促进人、地资源最优配置，实现土地产出和效益最大化，既能促进粮食安全，又能促进农民增收，让广大农民平等参与农业现代化进程、共同分享农业现代化成果。带着这些问题，省农委调研组一行于2014年8月11日-14日赴泗洪县开展“三解三促”驻点调研。驻村期间，住在曹庙乡尤岗村农户家里，在曹庙、青阳、石集、界集、城头、上塘等乡镇开展随机性调研，走访种养大户、家庭农场、合作社、龙头企业，与基层干部、各类主体等座谈，倾听土地流转各方感受与诉求，思考规范农村土地流转、推进适度规模经营的有效路径。
       一、泗洪农业土地规模经营的主要特点与成效
        泗洪县是农业大县，也是江苏乃至全国“大包干”的发源地。全县耕地面积198.05万亩，居全省第4位；粮食总产20.2亿斤，居全省第5位；农民人均纯收入1.05万元，居全省第60位；乡村人口76.8万人，人均耕地2.5亩。“大包干”有效解决了农民温饱问题，但随着近年来青壮年农民纷纷“离田”外出务工，加上田块零星分布、土地分散，粗放经营、老人农业等问题逐步显现，农业增效、农民增收遇到新的瓶颈。对此，泗洪县从2011年10月开始在全县探索推进农村土地规模流转。2012年2月，省委、省政府明确泗洪为江苏省农村改革试验区之一，试验主题为“完善农村基本经营制度，培育农村经营主体”。泗洪县抓住机遇，大力推进农村土地规模经营，目前全县已流转土地124.78万亩，占全县耕地总面积的63%。流转后的土地主要发展土地集中型规模经营，分析其特点，突出表现为“四个为主”：一是经营主体以专业大户、家庭农场为主。泗洪共有从事规模经营的新型主体8112个，其中专业大户6446个，占79.5%；家庭农场1535个，占18.9%；合作社98个，占1.2%；龙头企业33个，占0.4%。二是经营模式以本地农户家庭经营为主。在已流转的土地中，专业大户经营面积占流转总面积的63.6%，家庭农场占21.4%，农民合作社占比4.7%，龙头企业占14.1%，另有4%是自发流转到普通农户。目前，全县仍有37%的土地未流转，由普通农户家庭种植。三是经营内容以粮食生产为主。流转后的土地有89%用于种粮，其中种养大户土地98.6%用于种粮，企业80.1%、家庭农场78.9%、合作社51.1%。100亩以下、1000-5000亩规模的种粮比例较高，分别达94.3%、95.1%；100-500亩、500-1000亩两种规模，则是林果、园艺比例相对较高。四是经营规模以基本适度为主。从面积占比看，100亩以下规模的经营面积占土地流转总面积的27.9%，100-500亩占46.8%，500-1000亩占6.7%，1000-5000亩占12.4%，5000-10000亩占6%。从经营主体的数量看，500亩以下规模的经营主体数达到7911个，占规模经营主体总数的98.2%。
        通过土地规模流转，泗洪在发展现代农业、促进农民增收和新农村建设方面取得明显成效。一是促进了粮食增产。泗洪粮食面积从2010年的243万亩增加到2013年249.1万亩，增幅2.5%，比全省平均高1个百分点；亩产从388公斤增加到405.3公斤，增幅4.3%，与全省平均持平；粮食总产从94.5万吨增到101万吨，增幅6.8%，高出全省平均1个百分点。二是促进了农村劳动力转移。全县土地流转后新增转移就业3.5万人，务工率增长53.2%；另外，全县发展“三来一加”项目点201个，解决了一部分不能外出打工妇女、老人就地就近就业问题。三是促进了土地集约利用。土地流转后，通过对田间沟渠路重新配套，新增耕地4.05万亩。原有1997个自然村庄缩并为125个，农村和镇区的户均宅基地面积从1.2亩、0.7亩均下降至0.3亩，预计可节约土地19.8万亩。同时，土地规模经营对农作物秸秆禁烧及综合利用、新品种新技术推广应用、农业农村环境整治等都有显著促进作用。四是促进了农业社会化服务发展。土地规模流转为农业机械化提供了舞台，2013年全县新增大中型农机台（套）数及马力名列全省前三甲。规模经营也催生了众多的新型农业经营主体，既有部分实力较强的经营主体在满足自身需求的同时，向其他主体提供烘干等社会化服务，也有专门的农业全程服务公司，提供从种到收的全程服务。五是促进了集体经济发展。全县通过土地集中新增的耕地，发包后每年可增加村集体收入1960万元，村均年增收近6万元。村集体依托土地流转牵头成立了617个劳务、农机、水利和植保合作社，也拓展了集体增收渠道。六是促进了农民增收。据泗洪县测算，流转前农民自种亩均纯收入900元左右，流转后租金收入与之基本持平，腾出的劳动力外出务工可年增收7000元左右。农民收入从2010年6830元增加到2013年10540元，增幅54.3%，高于全省同期增幅5.2个百分点。
        二、泗洪农村土地流转的主要做法
        泗洪县围绕推进农村土地规模流转，加快发展适度规模经营，结合本地实际，在规划引导、奖补激励、社会化服务等方面，采取了一系列行之有效的政策措施。
        1、整体规划，连片推进。2011年泗洪县出台了《关于加快农村土地集中推进适度规模经营的实施意见（试行）》（洪政发〔2011〕39号），提出到2015年全县农村土地连片300亩以上适度规模经营面积达到100万亩。工作中，坚持“先规划、再招商、后流转”，各乡镇结合当地资源禀赋和产业布局，做好土地利用的总体规划，在主干道沿线选择部分村（居）实行集中连片，整村推进。具体操作上，采取“整村整组流转、个别调整”的方式，通过农民自愿和村级组织协调，因地制宜集中安排田块作为“自种区”，调整给不愿意流转的农户耕种。其它地块作为“招商区”，统一招租，并优先承租给本地大户，形成“大园区、多业主”格局。
        2、财政奖补，鼓励流转。出台《泗洪县S245等主干线两侧绿化景观带建设实施意见》，对西南岗地区连片规模流转200亩以上种植林果的，县财政补贴种植户每亩400元；对沿高速公路、县乡主干道流转土地1000亩以上栽植绿化苗木的，县乡财政第一年给予每亩300元补助，第二、第三年每亩补助200元。将土地规模经营列入乡镇和相关部门的年度目标考核，对连片流转土地300亩以上、形成高效特色农业基地的，一次性给予乡镇每亩50元奖补（主要用于补贴农户及工作经费）；对超额完成任务的，超出部分一次性给予每亩100元奖补。
         3、流转方式，农民选择。根据不同乡镇情况和群众诉求，采取多种形式的土地流转方式。重点鼓励三种形式：（1）村集体委托代理制。农户在自愿的基础上，签订委托书，授权委托村集体代理土地流转，期限原则上不少于5年，最长不超过二轮承包年限。（2）村民小组集中流转制。在村民小组内，结合确权发证，在村民小组内重新核实土地，通过互换等方式，将小块土地整合、调整为大块，集中租赁给本地种植大户耕种。（3）土地股份合作制。引导农户以土地承包经营权入股，建立土地股份合作社，实行统一经营或对外发包、租赁、股份合作经营，土地收益实行按股保底分红。
       4、规范流转，防范风险。在土地流转中，全面实行流转管理的合同制和备案制，统一使用格式合同。健全土地流转纠纷调处机制，设立农村土地承包纠纷调解机构。建立租金随实物自然增长机制，租金按照水稻或小麦等实物折价，每3年调整一次。在农村集中居住区附近，根据农村留守人员需求，以反流转方式每户安排0.2亩左右的生活保障田，分区设立“农家菜地”。为防范规模经营风险，采取“先招商、再流转”，实行集中连片、整村推进，开展招商，有主体再流转；“先交钱、再种田”，承租主体提前一年缴纳下一年度土地租金。2014年泗洪县提出土地流转“稳量、提质、增效、惠民”方针，不再考核土地流转指标，对规模较大的地块进行“服务、瘦身、分解”，促进农业适度规模经营。
        三、对农业大县发展土地规模经营的几点思考
        这次调研，走访对象基本涵盖土地流转各方及不同规模的经营主体，具有一定代表性。调研中，无论是地方政府、乡村基层，还是新型主体、普通大户，普遍认为农业大县推进现代化，土地流转、规模经营是一个大方向、大趋势。通过调研，我们也发现了一些值得引起重视的问题，而且这些问题在不少地方也不同程度地存在。一是少数地方推进过快，超越了农村非农就业转移速度。二是少数经营主体规模过大，超越了农业社会化服务水平。三是少数干部工作方式过于简单，超越了当地农户的接受能力。有序流转和适度规模是中央和省里对推进农村土地经营权流转的根本要求，笔者认为在实践中要把握好、落实好、操作好，坚持 “突出一个中心、把握好四个度”，即在推进土地规模流转中，突出农民主体地位这个中心，把握好行政推进的“力度”、土地流转的“速度”、经营规模的“适度”、农民接受的“程度”。重点要处理好“四个关系”：
        1、正确处理经营规模大与小的关系，让农户适度规模经营成为农业现代化的重要主体。国情省情决定，规模经营要坚持适度原则。规模过小，务农收入达不到务工收入，农民没有积极性；规模过大，导致管理粗放，影响土地产出率，影响粮食单产的增长。量化的适度规模是动态变化的，总体趋势是随着农村劳动力的转移、农业生产手段的改进和社会化服务体系的发展而不断提高。从经济角度讲，务农收入水平要与务工收入水平、当地经济社会发展水平相适应。根据2013年数据测算，种粮农民要获得相当于城镇居民的收入，户均土地经营规模在130亩左右，一般不宜超过300亩，考虑资金投入能力、家庭自有劳动力等实际，劳均经营土地规模一般不宜超过100亩。从技术角度讲，种植规模要与技术推广、经营管理水平相适应，才能获得最佳的土地产出率。“适度”的标准，有地区差异、有种植类型差异，在不同管理水平的经营者之间也有差异，必须因地制宜、因时制宜。从公平角度讲，土地集中程度要与农村经济社会贫富差距水平相适应。过分集中土地，容易产生“大地主”，加大农村收入差距，影响社会公平。总体上对于工商资本开发农业要实行引控结合，建立工商资本进入农业生产环节的准入和监管制度，重点审查工商企业的农业生产能力、产业规划和带动农民方式，严格控制工商资本的用地规模，防止其挤占农民的生存权和发展权。
        2、正确处理流入方与流出方的关系，让土地流转的双方农民在分工分业、专业化、现代化生产中，实现长期共赢。处理好土地流入方、流出方的利益关系，是土地流转的核心和关键，既要算好双方的当前利益帐，也要算好长远利益帐，还要算好共享成果帐，实现双方长期共赢。对于流出土地的普通农户来说，土地流转后有了租金收入，再加上务工等收入，收入上是增加的，但也要看到，食物、水电气、物业等生活成本开支也在大幅增加，还要考虑失去土地的成本、就业的稳定性、能不能融入城镇的生活，等等。从流入土地的新型经营主体来说，规模大小、经营能力、管理水平与经济效益密切关联，一些规模较大的经营主体反映管理难、贷款难等问题，很大程度上是因为这些主体不具备相应的资本实力和经营水平，盲目贪大求洋，没有把握好适合自己的规模。农业是一个周期长、见效慢、风险高的产业，工商资本能不能耐得住农业投资的“慢脾气”，能不能承受住风险，资金运作能不能跟上，长期效益如何，也是要考虑的。从政府的角度来说，既要通过土地流转、规模经营，构建新型农业经营体系，提高农业生产的效率和效益，又要带动绝大多数农民收入快速增长、均衡增长。对各类主体规模流转土地发展农业生产，要遵循互惠共赢、平等协商，不搞一刀切，不人为设立门槛。通过规范的土地流转，引导土地向种田能手、职业农民适度集中，发展适度规模经营。当前要重点扶持具有精耕细作优势、从事粮食适度规模经营的家庭农场。
        3、正确处理新型主体与传统农户的关系，让新型主体成为带动传统农户的骨干力量。特殊的国情、省情决定了必须在家庭经营基础上实现农业现代化，既要解决粮食安全问题，又要解决农民增收问题。经过多年的发展，专业大户、家庭农场、合作组织、龙头企业等逐渐成为全省农业生产经营的重要主体。但目前全省仍有种植业劳动力643万人，即使到2020年常住人口城镇化率达到72%，仍有300万左右从事种植业的劳动力，这些人大部分是普遍农户，在相当长一段时期内，普通农户仍将是农业生产经营的基础。在发展新型主体的同时，必须统筹兼顾，绝不能忽视普通农户的地位和作用。在宣传引导上，不能只突出大主体、忽视小农户。重点培育的典型，要更有普遍意义和适用性，让其他经营主体学得上、学得来、学得好。必须始终坚持农民的主体地位，更多宣传普通农民发展现代农业的典型，更多引导发展农业产业化经营，更多鼓励规模经营主体带动普遍农户发展，实现共同致富。在扶持重点上，不能只富了少数人、忘了大多数，造成农村收入差距扩大。设计、编制项目实施方案时，要更多考虑大多数普通农户的利益，更多实施普惠性政策措施和项目，让绝大多数普通农民都能得到财政扶持的好处。
        4、正确处理好政府引导与农民自愿的关系，让政府在土地流转中更好地维护广大农民权益。随着经济社会发展和时代的变迁，农民的观念在变化，一部分农民不再依赖于过去赖以生存的土地，但仍有相当一部分农民依赖于土地，对土地有着很深厚的感情。推进土地规模流转，必须尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权。政府的工作重点是加强引导和服务，即制定鼓励政策、培育中介市场、矛盾调处服务。首先是制定鼓励政策。规模经营是大方向，但土地流转涉及面广，不同主体的诉求不同，土地流转难度各异，流转规模、进度、期限及机制，什么是提倡的、什么是禁止的，如何建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，都需要政府来统一政策、统筹安排。土地流转需要一个平台。规范土地流转、保护农民权益的一个重要措施，就是建立公开土地流转市场，让市场在流转中发挥决定性作用，让不想种田的农民有渠道、也能以合适价格流出，让想种田的小规模农户也能拿到合适的土地，促进土地要素的自由流动、合理配置。还要有一个保障机制。农民在土地流转处于相对弱势地位，这次调研情况也表明，农民土地权益一旦得不到维护，就可能以破坏规模大户农业生产等方式表现出来，因此一个强有力的纠纷调解机构和工作机制是必不可少的。同时，农民集中居住后的农家菜园等也要配套好，从而让农民成为规模经营的积极参与者和真正受益者。
（原载于《江苏农村经济》2015年第6期；作者系江苏省农业委员会主任）