中世观点 | 浅论宅基地转让协议的有效性

土地流转管理

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。建房迷给大家分享宅基地建房相关微信，目的是让大家了解农村宅基地使用权，农村宅基地管理办法，农村宅基地管理办法，农村宅基地买卖，农村宅基地证等内容。
作者：凌云志  卢嘉丽
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案例：诉争房屋的原所有人(即案中原告)与被告李某于2006年7月签订了《宅基地建房转让协议书》，原告因装修、经营资金不足，以260万元的价格向被告转让其面积合计666平方米的宅基地的土地使用权及该物业的房产所有权，同日完成宅基地使用证和转让金的交付。2014年6月，原告以该协议不符合有关法律规定、应属无效为由，向法院起诉要求确认协议无效，并要求李某返还诉争房屋及宅基地使用证。一、二审法院均认为该《宅基地建房转让协议书》违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)的规定，确认该协议书为无效合同，支持原告的诉求。


该案并非个案，近年来，农民与城镇居民签订宅基地转让合同后悔约并要求法院确认该合同无效，给合同相对方造成损失的案例层出不穷。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)明确规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。要对未经审批擅自将农民集体土地变为建设用地的情况进行认真清理。凡不符合土地利用总体规划的，要限期恢复农业用途，退还原农民集体土地承包者;符合土地利用总体规划的，必须依法重新办理用地手续。”
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)也明确规定：“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”在类似的案件中，法院往往依据这两份国务院规范性文件和《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定认定宅基地转让协议无效。然而，事实上，除了上述国务院规范性文件的规定外，并没有任何禁止宅基地转让的法律条款，此类案件几乎一致认定合同无效的做法仍然是有待考究的。


一、宅基地转让协议不存在法律规定的无效情形，应是合法有效的合同。


首先，法律没有任何禁止宅基地转让的条款，法无禁止即为有效。


1、宅基地转让协议适用《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“《土地管理法》”)第六十二条的规定，转让有效。根据《土地管理法》第六十二条：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”的规定，法律并没有限制村民转让宅基地，只是转让之后不能再申请宅基地而已。因此，村民有转让宅基地的权利，其与他人签订的转让协议是有效合同。


2、宅基地转让协议不适用《土地管理法》第六十三条。


根据《土地管理法》第六十三条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”并结合《土地管理法》第三十六条：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定，立法者的真实意思是，农村土地分成在三大类：(1)农业用地(含耕地、林地等)，(2)农村建设用地;(3)宅基地。其中，农业用地是国计民生的东西，是不能随意改变的，因此，为保证农业用地不被用于非农建设，从立法的方式确定禁止将农业用地通过转让的方式变更为非农业用地。《土地管理法》并没有禁止建设用地及宅基地的转让，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，但宅基地不是集体所有土地，应为私人所有土地，不在限制范围，该规定是对农业用地的转让的禁止性规定，而不是对宅基地转让的限制，因此宅基地转让不适用第六十三条。


其次，中央政策鼓励以农民住房财产权作为财产性收入渠道，同意宅基地的转让。


2013年11月12日，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提到：“(21)赋予农民更多财产权利……保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”由此可见，中央鼓励农民以抵押、担保、转让其住房财产权的方式增加其财产性收入，也从侧面印证了政策对于宅基地转让合法性的支持。上述国发[2004]28号和国办发[1999]39号两份国务院规范性文件对城镇居民购置宅基地的明文禁止虽是为了规制炒卖土地、非法集资的情况和圈占土地、乱占滥用耕地等问题，却难免产生“因噎废食”的效果，在一定时间内缓解了上述问题，长久来看却是对农村村民经济权利的限制，也不符合前述新出台的中央政策，已经不符合社会现状。


再次，宅基地转让协议并未违反国家法律效力性强制规范。


《合同法》第52条规定了5种合同无效的情形，如上所述，该协议书的订立乃双方真实意思表示，不存在欺诈、胁迫、恶意串通等情形，至于是否“违反法律、行政法规的强制性规定”，应当结合最高法院《关于适用<合同法>若干问题的解释(二)》(以下简称“《合同法》解释二”)第十四条的规定以及最高法院副院长奚晓明2007年在全国民商事审判工作会议上的讲话内容综合来看——只有在协议书违反了效力性强制性规定的法律、行政法规的情况下，合同才属无效。因此，即使宅基地转让协议书违反了上述国发[2004]28号和国办发[1999]39号两份国务院规范性文件，也该认识到其规定仅为管理性规范，并不违反任何效力性强制规范。


综上所述，宅基地转让协议无法律禁止性的规定，不存在无效情形，而且法律及政策均明确支持宅基地转让，因此应当认为此类协议合法有效。


二、法院作出判决应当基于现实，注重判决的法律效果和社会效果，综合权衡买卖双方的利益。


《合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”诚实信用原则要求和他当事人行使民事权利，与他人订立、履行合同以及合同终止后，均应当诚实守信，不损害国家、社会利益和他人的合法权益。首先在订立合同时，合同当事人应当诚信，不作假，不欺诈;在履行合同的过程中，合同当事人双方应当相互协作，全面适当地履行自己的义务;在合同终止后，合同当事人应当根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务。村民与他人签订宅基地转让合同并各自履行后，往往对方已经对该土地投入人力物力进行经营，而村民在获得资金利益后又反悔要求法院确认合同无效，此种行为明显违背了诚实信用原则，法院对此类合同一盖认定无效的行为更加助长了此种歪风。而此前合同相对人的投入都将面临损失，则其权益无法获得保障。从维护交易安全、秩序以及物权的稳定性角度考虑，此类协议也应认定为合法有效。


综上，由于宅基地转让协议不存在法律规定的无效情形，同时为了维护物权稳定、交易安全，贯彻中央鼓励以农民住房财产权作为财产性收入渠道的政策，遵守《合同法》的诚实信用原则，应当认可宅基地转让合同的合法、有效性，并且取消城镇居民不得购置农村宅基地的限制。
1.《合同法》第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定
2.奚晓明在《充分发挥民商事审判职能作用，为构建社会主义和谐社会提供司法保障》中指出：“管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范，而效力性规范是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者未明确规定违反之后将导致合同无效，但继续履行会损害国家和社会公共利益的规范。只有违反了效力性强制规范的，才应当认定合同无效。”

来源：广大律师事务所微信公众号