论我国农村宅基地的制度形成（一）

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宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。建房迷给大家分享宅基地建房相关微信，目的是让大家农村宅基地转让协议，农村宅基地改革，农村宅基地继承，农村宅基地申请书，农村宅基地转让，农村宅基地纠纷，农村宅基地使用证，农村宅基地管理条例等内容。

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1.土地改革和农业合作社时期：宅基地私有


     在新中国成立及之后的土地改革时期，旨在“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”,明确提出保护包括农民在内的私有财产。土地改革完成后，人民政府对土地改革后农民获得的土地专门颁发了土地所有证。1954年新中国第一部《宪法》明确提出：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”以及“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料等的所有权”。宅基地作为农民私有土地的一部分，自然受到平等、合法保护。
     从1953年开始，中国农村进入社会主义改造时期。在初级社阶段，农民土地采取入股统一经营，但仍保留私有。而对于农民宅基地，按照1956年3月《农业生产合作社示范章程》规定，“社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”《示范章程》是第一部涉及到宅基地规定的法律。这一时期尽管土地经历了农民私有向合作社集体所有的转变，但是农民的房屋仍然保持了私有属性。这一时期的法律中并未直接出现“宅基地”一词，也未对宅基地和宅基地上的房屋及其他附着物严格区分。因此，农民拥有房屋所有权的同时也即意味着拥有宅基的所有权。同时农民买卖、抵押、租赁房屋的权利受到保护。
    2.人民公社化时期：宅基地集体所有、由农民使用与房屋私有
到1962年时，出台《农村人民公社工作条例》（修正草案），对宅基地就是干脆的一句话，“社员的宅基地一律不准出租和买卖”。对于农民房屋权利的规定则非常详尽，且极具排他性：“社员的房屋永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利；社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约；任何单位、任何人，都不准强迫社员搬家；不得社员本人同意，不付给合理的租金或代价，任何机关、团体和单位，都不能占用社员的房屋；如果因为建设或者其他的需要，必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”《条例》不仅在我国政策文件和法律中第一次使用“宅基地”一词，而且开创了宅基地与其上的房屋相分离的制度安排。
     到1963年时，中共中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，除了强调“社员的宅基地归生产队集体所有、一律不准出租和买卖”外，同时明确宅基地使用权“归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。”对宅基地上的附着物，“包括房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等，强调永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利”。还进一步规定：“房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。”该《通知》还第一次提出了农民宅基地的取得方式：“社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价。”由此可见，这份《通知》在确认房地分离的同时，也第一次明确了宅基地所有权与使用权的分离和宅基地的申请与无偿取得方式。
同年，最高人民法院出台《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》，对农民房屋交易权利进行了更明确规定：“凡是依法准许买卖的房屋，经过正当合法手续确定了房屋买卖关系的，应保护双方的权利，一方不能反悔废除买卖契约。公民个人依法有权出租属于个人所有的房屋，并收取公平合理的租金。劳动人民之间的房屋典当权，除土改中已经解决者不再变动外，应当予以承认，在典期届满时准予回赎。”
最高法院的以上修正稿在1979年时以《关于贯彻执行民事政策法律的意见》出台，对社员宅基地使用权等纠纷处置办法作出了具体安排。包括：宅基地使用权按“土地归国家或集体所有，一律不准出租和买卖的原则”；“凡是当地仍按土改时所确定的宅基地的所有权，改变为使用权的，该宅基地的使用权不变；凡是当地宅基地已经统一规划过的，按所规划后确定的社员宅基地的使用权处理；凡是经过合法手续已进行调整的，按调整的决定处理。如宅基地使用权却有必要变更的，人民法院应根据党和国家的政策法律规定，与有关部门共同研究，妥善处理。社员在宅基地上种植的果树和竹木等，均应归社员所有。”
至此，中国宅基地制度的雏形基本形成，这就是：第一，宅基地的所有权归生产队集体所有，社员禁止出租和买卖。第二，宅基地所有权与使用权相分离，农户拥有宅基地长期使用权，并受法律保护。第三，宅基地与其上的房屋权利安排相分离。第四，农户对房屋有排他性所有权，可以买卖、租赁、抵押、典当。第四，宅基地使用权随着房屋的买卖和租赁而转移。第五，确立了宅基地的依申请无偿取得制度。


    本文节选于《社会转型与中国土地管理制度改革》，甘藏春主编，中国发展出版社出版。
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