宅基地使用权的行政认定与司法保护

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宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。建房迷给大家分享宅基地建房相关微信，目的是让大家了解农村宅基地使用权，农村宅基地管理办法，农村宅基地管理办法，农村宅基地买卖，农村宅基地证等内容。
作者：邵鹏   深圳市罗湖区人民法

宅基地使用权的行政认定与司法保护

——原告陈某某诉被告陈某某宅基地使用权纠纷一案

[问题提示]
宅基地使用权司法保护的范围及农民房买卖合同的效力？

[要点提示]
土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理；集体成员之外的农民房买卖合同一般无效。
[案例索引]
一审：深圳市罗湖区人民法院(2012)深罗法民三初字第489号民事裁定（2012年5月22日）
二审：深圳市中级人民法院（2012）深中法房终字第1850号民事裁定（2012年7月19日）


[案情]
原告：陈某媛
被告：陈某娜

深圳市罗湖区人民法院查明以下事实：原告确认涉诉房产为农民房，原告主张其于2002年9月17日从案外人童翠清名下购得涉诉房产，该房产已建成，原告于当日即使用了该房产，被告于2005年自行搬入涉诉房产居住。被告主张2005年入住涉诉房产系因其以人民币45,000元向原告购得涉诉房产，因原、被告双方系亲姐妹，购买时未签订书面协议，但被告已经将房款现金支付给原告。

原告起诉称，因外甥才九岁未读过六年级上学期，被告就直接把她送去读六年级下学期，因原告极力反对故被告一次次的殴打原告，双方在东晓派出所做了调解，只要被告在2012年3月15日之前搬出原告的房屋原告就不干涉被告的事，但到至今被告也没有搬出，没有遵守协议。原告为了维护自己的权益，特请求法院判令被告立即搬出罗湖区草埔长排村39栋202。

被告答辩称：一、被告不同意搬离39栋202室的集资房，此房是被告与朋友共三人一起跟原告买断的，当初原告担心此房处于山角边，属于违建的怕拆掉，所以卖给了被告。原、被告是姐妹关系，由于信任她，就直接支付了现金没有要任何票据。考虑到给小孩上学住，也提过过户，原告称政府文件暂不能过户。二、人民调解协议书中说的2012年3月15日搬出她的房屋是指长排新村48栋203，被告已做到，而原告没有作到她的承诺，继续干扰我的家事，恐吓我小孩，阻止我小孩上学。至于原告所说的信访局记录证据显示我小孩九岁，读六年级，担心我的小孩无法承受学习不属实，被告小孩其实是十多岁，原告到处打电话给教育局、记者来制造事端。原告之所以无理的行为，是因为房子涨价了。请求法院驳回原告的诉讼请求。


[审判]
深圳市罗湖区人民法院认为：本案中当事人未能提交涉诉房产建成所需的合法规划、报建手续，不能证明涉诉房产为合法建筑，且未有证据显示原告拥有涉诉罗湖区草埔长排村39栋202房的所有权。因原告不能举证证明其为涉诉房产的合法所有权人，其起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第一款“原告是与本案有直接利害关系的公民”的规定，其起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第一百三十九之规定，裁定如下：

驳回原告陈某媛的起诉。
一审宣判后，原告陈某媛不服，向深圳市中级人民法院提起上诉。深圳市中级人民法院经过审理，认为一审处理结果正确，可予以维持，故裁定驳回上诉，维持原裁定。


[评析]
本案中所涉及的法律问题有二，一为未经行政确认的宅基地使用权可否径行司法确认，即与未予行政确认的宅基地使用权有关的纠纷可否直接纳入司法审理的范围；二为农民房买卖合同的效力认定。

随着城市旧改项目的推进，与本案相同或类似纠纷不断涌现，对该类纠纷进行正确界定及妥善处理对现实具有指导意义。

一、未经行政确认的宅基地使用权可否径行司法确认。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。故此类纠纷应由行政部门处理，在行政部门对上述问题作出处理之前，人民法院不应受理；在行政部门处理涉案房产的相关问题之后，当事人如仍有纠纷可再行起诉。

二、农民房买卖合同的效力认定。
北京市高级人民法院曾于2004年12月15日作出《关于印发农村私有房屋买卖合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》，通知就农民房在非集体成员之间的买卖处理原则作出规定。涉及农村私有房屋买卖纠纷案件的处理应坚持以下原则：第一，要尊重历史，照顾现实。农村私有房屋交易是在城乡人口流动加大、居住区域界限打破和城乡一体化的大背景下产生的，相关部门监管不力、农村集体经济组织相对涣散是造成这种现状的制度诱因，而土地市场价格的持续上扬、房屋拆迁补偿等利益驱动是引起此类案件的直接原因。第二，要注重判决的法律效果和社会效果。判决要以“有利于妥善解决现有纠纷、有利于规范当事人交易行为”为指导，起到制约农民审慎处分自己房屋的积极效果。第三，要综合权衡买卖双方的利益。首先，要全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失；其次，对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿；再次，判决返还、腾退房屋同时应注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间。

深圳市特区内外因农民房所使用的土地性质而与其他城市的农民房相较在共性之外又有其个性，深圳特区内的土地均属国有，特区外的土地也通过城市化运动统征为国家所有，虽然因补偿款的支付或到位情况而产生很多历史遗留问题，但在原集体所有权人对土地的征收并无异议的情况之下，司法审理中对土地的性质之争亦不应涉足。司法实务中对深圳市在国有土地（集体土地）上所建的农民私有房屋在集体成员外的买卖一般认定为无效合同，但对于前述处理可否存在例外则有不同认识。1993年7月14日发布施行的《深圳市宝安、龙岗规划、国土管理暂行办法》第六十九条规定，任何单位或者个人未经批准与农村村民合作建房的（即一方出地、一方出资建房分成的），合作建房合同无效，由出地村民退还出资方的建房款，该住宅留给村民使用。然而2002年3月1日施行的《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》第五条第六款规定非原村民在原农村用地红线内所建违法私房，由规划国土资源部门按建筑面积每平方米处以100元以上150元以下罚款，确认产权。建房者申请办理确认产权手续时，应补签土地使用权出让合同，出让地价按现行地价减免百分之七十五；第七款则规定原村民与非原村民合作所建违法私房，按照其各自所占份额分别处理。基于深圳的原村民宅基地的所有权及使用权现状，司法审理中对其的法律适用较为复杂，其相较于传统的农村宅基地存在个性但又无法参照国有土地使用权管理的相关法律规定。在以后的司法实践中，对于此类案件中对合同效力的认定是否在一般之外存在特殊，尚需探索。

    对于该类纠纷中合同无效后的处理也存在不同认识，根据合同法第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。农民房买卖（合资、合作建房纠纷）案件中，双方当事人对房屋的买卖、使用本无异议，导致纠纷产生的原因就在于土地市场价格的持续上扬，直接导火索就在于房屋拟拆迁可能获得的巨额拆迁权益。房随地走，合同无效后房屋所有权归宅基地使用权一方所有,但对于另一方当事人所应承担的过错责任或如何返还财产则有不同的处理方案。有意见认为，取得房屋一方应将对方当初购房时所支付的购房款或建房时所花费的资金（按评估的时价）返还而不计利息，将利息抵作房屋的使用费；也有意见认为，取得房屋一方应将对方当初购房时所支付的购房款及按同期贷款利率计算的利息或建房所需花费的资金（按评估的现价）返还；而北京地区司法实践的做法则更偏向于寻找双方之间的平衡，综合考虑出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失。前述不同的意见在司法实践中则导致了同案不同判的现状，不同处理方式所产生的社会意义及价值导向迥异，或偏向于保护现行的土地流转制度，或在接受存在大量私房买卖现状的情况之下谋求公平的契合，抑或是在前两者之间寻求平衡，无论是何种处理方式其都在彰显法律的精神和价值，但不统一的处理模式无疑不利于秩序的建立和统一的价值导向。


来源：深圳市罗湖区人民法院